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电梯事故频发，预防胜于救援
2016.7.23
一、国外在电梯安全领域的成功经验
（一）严格的监督管理
一是设立电梯安全管理和监管部门。通过立法规定了运营单位承担主体责任，政府部门、安全管理部门负责电梯的监督管理并明确了监管的权责；制定了完善的电梯领域法律体系并不断对其进行充实完善。二是电梯行业监管与技术监督检查相结合。电梯管理相关法律、法规、标准的分类明确，责任划分一致、层次分明，行政管理过程中配备专业的技术人员指导，涉及电梯的机械和电气设备制造要求、建筑物的构造要求以及电梯的检验要求等。三是电梯生产和维护商分类管理。建立双重执照审批机制，把好运营执照和质检维护执照的审核关，控制电梯相关企业所具备的执业执照应当与拟从事的生产活动相适应，提升了安全监管水平。四是严厉的处罚和责任追究制度。在电梯事故发生后，对承担责任的制造和使用企业不姑息迁就，责任方将受到严厉的处罚。如2002年美国狄乐商场的电梯事故，商场安排无执照工人进行电梯维修、瞒报故障等违法行为导致了事故的发生，狄乐商场**终被判赔偿受害人高达1500多万美元。
（二）安全培训是预防电梯事故的重要手段
美国、欧盟等国家和地区非常重视安全培训，并将培训人群由电梯运营、保洁人员、维护从业人员扩展到社会大众层面，以********的预防事故发生或降低伤亡。美国成立有专门的电梯安全基金会，作为非营利的社会组织已经将电梯安全教育作为一项长期工作。重点培养操作人员的电梯安全意识，提升岗位的责任意识；对于未成年人和老人，会定期组织针对性的电梯安全使用的培训和演练。该基金会也与大学合作，在大学开展多种形式的电梯安全宣传，招募大学生参与和电梯安全教育普及相关的公益项目。英国在电梯运营方面电梯操作员必须经过严格的培训才能上岗操作，操作员必须24小时轮岗值班，建立了定期的考核，避免人为因素造成的操作不当导致的事故。加拿大各大电梯自动扶梯生产企业联合成立了电梯自动扶梯安全基金会(EESF)，EESF 每年都会出版易读易懂的电梯安全指南等宣传材料、开展多样化的教育项目，集中向社区、中小学等免费发放，进行针对性的轮训。
（三）保养和检修是保障电梯安全运行的根本
在电梯普及较早的发达****，注重保养和检修是实现电梯安全运转的重要环节。在日本，截至2014年3月约有各类电梯69.4万部，这些电梯均由电梯厂商建立了独立的维修保养数据库和网络体系，监控每部管理范围内的电梯。同时，日本电梯厂商维修保养部门的员工数量基本是制造部门的近3倍，以确保对运营的电梯做到及时的维修保养；日本《劳动安全卫生法》除了要求电梯厂商定期维修保养，还强调业主对电梯设备的安全运行负有主要责任，应每月开展自主的隐患排查，排查结果记录并以报告的形式逐层审查。在加拿大，1997年政府成立了电梯技术标准和安全认证组织 (TSSA)，该组织要求按照安检计划对运营中的电梯进行针对性的隐患排查，并对大型商场、地铁站等人员密集区，TSSA 视情况可提高维修保养的频率，这有效提高了电梯的安全性。
二、我国电梯安全领域存在的问题
（一）电梯生产、维保环节违法违规现象严重
电梯制造、维保市场混乱，规范化水平不高，对于违法违规企业处罚力度不够。据统计，2012年底我国电梯行业共有备案的整机制造企业456家，部件制造企业155家， 安装维保企业5867家。在浙江、山东等电梯产业集群地区, 出现了市场恶性价格竞争，导致部分小型电梯生产制造企业降低生产成本，大量零配件从不规范的供应商处采购，造成电梯整体质量低下，进而致使电梯整体安全性能降低，使用寿命缩减，甚至留下了隐性的安全隐患。例如浙江萧山2011年的电梯事故，就是由于电梯制造企业使用了回收的零配件造成的。电梯维保行业的违法违规现象也同样存在，整体服务水平低。一方面,由于我国电梯保有量的快速增长，促使从事电梯维保的企业和人员快速增加，形成了“小而散”、“多而杂”,良莠不齐的局面。另一方面,价格成为大多数电梯使用单位挑选电梯维保单位的主要因素，低价容易导致维保工作形式化、表面化，甚至出现了偷工减料,“以修代保”骗取费用等现象。
（二）电梯行业安全意识有待全面提升
我国电梯事故频发和电梯制造企业与供应、使用单位安全意识薄弱有着直接关系，我国电梯安全意识整体较为滞后。一是电梯操作和管理过程中常以节省成本为目的，忽视安全理念，违章操作、责任缺失等现象普遍，侥幸心理成为了电梯安全的****杀手；二是在安全培训过程中，由于安全观念落后、电梯从业人员素质不高，安全教育培训不能落实到位，导致我国电梯管理中安全意识不高的局面一直未有改观。同时，电梯使用不当也增加了电梯故障、事故的发生概率。近年来由于乘客违反安全规定、应急处置不当等原因引起的电梯安全事故在国内呈上升趋势。2015年7月湖北发生的电梯事故中，如果能够及时按下电梯应急停止按钮，采取正确的处置措施，便不会造成人员的伤亡。
（三）电梯保险制度推行困难重重
从国外电梯行业的发展看，电梯责任保险制度的推行是保障电梯安全运行的重要手段。电梯责任保险既可以合理规避电梯责任单位的风险，提高其安全持续发展的能力，也利于保险业在多行业的发展。由于我国从事电梯制造、维保的企业多为盈利模式和业务较为单一的中小企业，欠缺电梯投保资金，另外，电梯所有人、使用人、管理人对于投保互相推诿，使得整体电梯责任险投保率相对较低，电梯保险制度推行阻力大。目前我国已有江苏、山东、上海等试点省市推行了电梯责任保险制度，地方性的电梯责任保险的专门政策也相继出台，如2013年，山东保监局和山东质监局联合出台了《关于鼓励实行特种设备责任保险工作的通知》，但试点效果并不理想，如上海市的电梯投保率仅为 5%左右。此外，电梯发生责任事故后的责任认定还存在认定程度把握较难、认定程序复杂、认定法律依据缺乏等问题，一定程度上阻碍了电梯保险制度的推行。
三、对策建议
（一）通过立法促进电梯行业安全发展
立法是消除电梯安全盲区的重要保障，目前，我国仅有南京市政府法制办公室于 2011 年公布了《南京市电梯安全条例(草案))》，应结合国外电梯行业立法的经验，统筹规划，以法制建设提升我国电梯行业安全水平。****，提高电梯行业制造、维保的准入门槛，严格和规范制造、实验、维保不同资质的审批，完善电梯行业的安全指标和技术规范。第二，严格电梯从业人员的准入资格，设立严格的从业资格考试制度，对电梯从业设立门槛，提升电梯从业人员整体水平，保障电梯安全运营。第三，引入电梯安全风险等级评价机制，对不同运行状况的电梯，通过针对性的安全评估标准，分级管理，并由专门的机构加以监督实行。第四，建立与职责挂钩的电梯问责处罚机制，明确生产、销售、管理等各方的权责，重点强化制造、管理的主体责任，建立以岗位职责制为核心的问责处罚机制。
（二）以电梯安全保障体系为抓手提升本质安全水平
推动安全监管手段从事后控制向事前控制转变,探索建立融合物联网技术的电梯故障监测系统等，提高事前风险控制能力。****，策划并提供资金支持与运营电梯安全保障相关的科技项目，如电梯远端监视和风险控制平台、城市运营电梯数据库等，通过新技术在电梯领域的应用，保障电梯管理和维护等工作的准确、及时。第二，我国电梯品牌多、型号多，电梯管理监控系统要能与各种型号电梯控制系统实现对接，提升故障预知水平。第三，充分发挥行业协会的桥梁作用，搭建网络信息交流平台，开展电梯保障的技术咨询、技术推广、学术交流，支持和鼓励开展有关电梯安全的规律性、前瞻性、根本性问题的研究,促进电梯行业安全发展。
（三）加大宣传提高全民电梯安全意识
建立健全电梯安全知识普及活动的长效制度。一是创新工作模式,组织电梯安全领域的专业人员深入群众,宣传普及安全乘坐电梯的科学知识,印制发放电梯安全宣传材料，利用互联网发展多种宣教途径和方式。二是在社区现场解答电梯安全实际问题,在公共场所讲解乘坐电梯的注意事项及遇到电梯故障时如何采取自我保护的方法, 以期遇到安全事故能从容、科学地应对。三是面向物业公司侧重讲解电梯的安全管理方法及制度,明确相关主体责任,督促物业公司加大电梯管理的重视和投入，将电梯安全科学知识的学习和实际操作相结合,从实践中汲取经验。
（四）转变监管方式实现综合治理
长期以来我国电梯的安全监管方式是通过行政许可和定期的监督检查为主的,电梯的制造经营许可、使用维护许可、维护人员上岗许可等资质审批手段上进行把控。一是强化电梯制造和使用企业的主体责任意识，建立动态管理数据库，对设备、人员进行监测和分析，逐步形成自查自纠的闭环管理模式。二是转变传统的监督检查为“诊断式”的安全服务，针对电梯生产和维保中存在的安全隐患，提出科学的整改方案，监督检查中发挥专家对安全技术的支撑作用。三建立信息共享的监管平台，形成多部门协力共管机制，创新监管方式实现综合治理。
（一）严格的监督管理
一是设立电梯安全管理和监管部门。通过立法规定了运营单位承担主体责任，政府部门、安全管理部门负责电梯的监督管理并明确了监管的权责；制定了完善的电梯领域法律体系并不断对其进行充实完善。二是电梯行业监管与技术监督检查相结合。电梯管理相关法律、法规、标准的分类明确，责任划分一致、层次分明，行政管理过程中配备专业的技术人员指导，涉及电梯的机械和电气设备制造要求、建筑物的构造要求以及电梯的检验要求等。三是电梯生产和维护商分类管理。建立双重执照审批机制，把好运营执照和质检维护执照的审核关，控制电梯相关企业所具备的执业执照应当与拟从事的生产活动相适应，提升了安全监管水平。四是严厉的处罚和责任追究制度。在电梯事故发生后，对承担责任的制造和使用企业不姑息迁就，责任方将受到严厉的处罚。如2002年美国狄乐商场的电梯事故，商场安排无执照工人进行电梯维修、瞒报故障等违法行为导致了事故的发生，狄乐商场**终被判赔偿受害人高达1500多万美元。
（二）安全培训是预防电梯事故的重要手段
美国、欧盟等国家和地区非常重视安全培训，并将培训人群由电梯运营、保洁人员、维护从业人员扩展到社会大众层面，以********的预防事故发生或降低伤亡。美国成立有专门的电梯安全基金会，作为非营利的社会组织已经将电梯安全教育作为一项长期工作。重点培养操作人员的电梯安全意识，提升岗位的责任意识；对于未成年人和老人，会定期组织针对性的电梯安全使用的培训和演练。该基金会也与大学合作，在大学开展多种形式的电梯安全宣传，招募大学生参与和电梯安全教育普及相关的公益项目。英国在电梯运营方面电梯操作员必须经过严格的培训才能上岗操作，操作员必须24小时轮岗值班，建立了定期的考核，避免人为因素造成的操作不当导致的事故。加拿大各大电梯自动扶梯生产企业联合成立了电梯自动扶梯安全基金会(EESF)，EESF 每年都会出版易读易懂的电梯安全指南等宣传材料、开展多样化的教育项目，集中向社区、中小学等免费发放，进行针对性的轮训。
（三）保养和检修是保障电梯安全运行的根本
在电梯普及较早的发达****，注重保养和检修是实现电梯安全运转的重要环节。在日本，截至2014年3月约有各类电梯69.4万部，这些电梯均由电梯厂商建立了独立的维修保养数据库和网络体系，监控每部管理范围内的电梯。同时，日本电梯厂商维修保养部门的员工数量基本是制造部门的近3倍，以确保对运营的电梯做到及时的维修保养；日本《劳动安全卫生法》除了要求电梯厂商定期维修保养，还强调业主对电梯设备的安全运行负有主要责任，应每月开展自主的隐患排查，排查结果记录并以报告的形式逐层审查。在加拿大，1997年政府成立了电梯技术标准和安全认证组织 (TSSA)，该组织要求按照安检计划对运营中的电梯进行针对性的隐患排查，并对大型商场、地铁站等人员密集区，TSSA 视情况可提高维修保养的频率，这有效提高了电梯的安全性。
二、我国电梯安全领域存在的问题
（一）电梯生产、维保环节违法违规现象严重
电梯制造、维保市场混乱，规范化水平不高，对于违法违规企业处罚力度不够。据统计，2012年底我国电梯行业共有备案的整机制造企业456家，部件制造企业155家， 安装维保企业5867家。在浙江、山东等电梯产业集群地区, 出现了市场恶性价格竞争，导致部分小型电梯生产制造企业降低生产成本，大量零配件从不规范的供应商处采购，造成电梯整体质量低下，进而致使电梯整体安全性能降低，使用寿命缩减，甚至留下了隐性的安全隐患。例如浙江萧山2011年的电梯事故，就是由于电梯制造企业使用了回收的零配件造成的。电梯维保行业的违法违规现象也同样存在，整体服务水平低。一方面,由于我国电梯保有量的快速增长，促使从事电梯维保的企业和人员快速增加，形成了“小而散”、“多而杂”,良莠不齐的局面。另一方面,价格成为大多数电梯使用单位挑选电梯维保单位的主要因素，低价容易导致维保工作形式化、表面化，甚至出现了偷工减料,“以修代保”骗取费用等现象。
（二）电梯行业安全意识有待全面提升
我国电梯事故频发和电梯制造企业与供应、使用单位安全意识薄弱有着直接关系，我国电梯安全意识整体较为滞后。一是电梯操作和管理过程中常以节省成本为目的，忽视安全理念，违章操作、责任缺失等现象普遍，侥幸心理成为了电梯安全的****杀手；二是在安全培训过程中，由于安全观念落后、电梯从业人员素质不高，安全教育培训不能落实到位，导致我国电梯管理中安全意识不高的局面一直未有改观。同时，电梯使用不当也增加了电梯故障、事故的发生概率。近年来由于乘客违反安全规定、应急处置不当等原因引起的电梯安全事故在国内呈上升趋势。2015年7月湖北发生的电梯事故中，如果能够及时按下电梯应急停止按钮，采取正确的处置措施，便不会造成人员的伤亡。
（三）电梯保险制度推行困难重重
从国外电梯行业的发展看，电梯责任保险制度的推行是保障电梯安全运行的重要手段。电梯责任保险既可以合理规避电梯责任单位的风险，提高其安全持续发展的能力，也利于保险业在多行业的发展。由于我国从事电梯制造、维保的企业多为盈利模式和业务较为单一的中小企业，欠缺电梯投保资金，另外，电梯所有人、使用人、管理人对于投保互相推诿，使得整体电梯责任险投保率相对较低，电梯保险制度推行阻力大。目前我国已有江苏、山东、上海等试点省市推行了电梯责任保险制度，地方性的电梯责任保险的专门政策也相继出台，如2013年，山东保监局和山东质监局联合出台了《关于鼓励实行特种设备责任保险工作的通知》，但试点效果并不理想，如上海市的电梯投保率仅为 5%左右。此外，电梯发生责任事故后的责任认定还存在认定程度把握较难、认定程序复杂、认定法律依据缺乏等问题，一定程度上阻碍了电梯保险制度的推行。
三、对策建议
（一）通过立法促进电梯行业安全发展
立法是消除电梯安全盲区的重要保障，目前，我国仅有南京市政府法制办公室于 2011 年公布了《南京市电梯安全条例(草案))》，应结合国外电梯行业立法的经验，统筹规划，以法制建设提升我国电梯行业安全水平。****，提高电梯行业制造、维保的准入门槛，严格和规范制造、实验、维保不同资质的审批，完善电梯行业的安全指标和技术规范。第二，严格电梯从业人员的准入资格，设立严格的从业资格考试制度，对电梯从业设立门槛，提升电梯从业人员整体水平，保障电梯安全运营。第三，引入电梯安全风险等级评价机制，对不同运行状况的电梯，通过针对性的安全评估标准，分级管理，并由专门的机构加以监督实行。第四，建立与职责挂钩的电梯问责处罚机制，明确生产、销售、管理等各方的权责，重点强化制造、管理的主体责任，建立以岗位职责制为核心的问责处罚机制。
（二）以电梯安全保障体系为抓手提升本质安全水平
推动安全监管手段从事后控制向事前控制转变,探索建立融合物联网技术的电梯故障监测系统等，提高事前风险控制能力。****，策划并提供资金支持与运营电梯安全保障相关的科技项目，如电梯远端监视和风险控制平台、城市运营电梯数据库等，通过新技术在电梯领域的应用，保障电梯管理和维护等工作的准确、及时。第二，我国电梯品牌多、型号多，电梯管理监控系统要能与各种型号电梯控制系统实现对接，提升故障预知水平。第三，充分发挥行业协会的桥梁作用，搭建网络信息交流平台，开展电梯保障的技术咨询、技术推广、学术交流，支持和鼓励开展有关电梯安全的规律性、前瞻性、根本性问题的研究,促进电梯行业安全发展。
（三）加大宣传提高全民电梯安全意识
建立健全电梯安全知识普及活动的长效制度。一是创新工作模式,组织电梯安全领域的专业人员深入群众,宣传普及安全乘坐电梯的科学知识,印制发放电梯安全宣传材料，利用互联网发展多种宣教途径和方式。二是在社区现场解答电梯安全实际问题,在公共场所讲解乘坐电梯的注意事项及遇到电梯故障时如何采取自我保护的方法, 以期遇到安全事故能从容、科学地应对。三是面向物业公司侧重讲解电梯的安全管理方法及制度,明确相关主体责任,督促物业公司加大电梯管理的重视和投入，将电梯安全科学知识的学习和实际操作相结合,从实践中汲取经验。
（四）转变监管方式实现综合治理
长期以来我国电梯的安全监管方式是通过行政许可和定期的监督检查为主的,电梯的制造经营许可、使用维护许可、维护人员上岗许可等资质审批手段上进行把控。一是强化电梯制造和使用企业的主体责任意识，建立动态管理数据库，对设备、人员进行监测和分析，逐步形成自查自纠的闭环管理模式。二是转变传统的监督检查为“诊断式”的安全服务，针对电梯生产和维保中存在的安全隐患，提出科学的整改方案，监督检查中发挥专家对安全技术的支撑作用。三建立信息共享的监管平台，形成多部门协力共管机制，创新监管方式实现综合治理。
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